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對陸資來台投資政策的再省思

日期:2014-10-06 出處:

文:柏翰(資深媒體工作者)

前言:2014年原本被視為「陸資投資新元年」,然而,今年三月初,台灣爆發有史以來最大的學生運動,不但政府既定的兩岸政策進程受到影響,也讓政府對開放陸資來台態度上更顯保守。本文針對陸資來台投資的政策、現狀,以及未來的趨勢,進行分析。


前言
根據中央社的報導,9月中旬,經濟部次長卓士昭率團出席在瑞士日內瓦舉辦的WTO貿易政策檢討會議,大陸與會代表在會中關切台灣限制陸資,同時也希望台灣在WTO承諾開放貨品項目也對大陸開放,台灣開放陸資來台投資障礙及限制的問題又再度被提出。事實上,從投資金額來看,台商每年投資大陸金額,都以百億美金計,而自2009年7開台灣開放陸資來台投資以來,迄今也不過10億美金。換言之,無論從量或質來檢視,兩岸雙向投資的確仍非常不對等。然而,由於意識型態與經濟安全等不同面向的考量,的確,台灣內部對於開放陸資來台投資,並沒有一致的共識,以致此政策開放迄今,顯的左支右絀,以至無法達到原來設定的政策目標。

台灣對陸資既期待又怕受傷害
就在8月份,聯合報系民調中心,訪問了2465位台灣地區18-65歲民眾,進行所謂的《世代圖像大調查》,訪問結果顯示,台灣民眾認為跨國企業來台投資有助發展經濟的比例達81%,歡迎歐美企業的比例更高達85%,歡迎大陸企業的比例則降至53%。比較有趣的是,四十歲以上的世代對陸資較有戒心,歡迎陸資的比例是47%,但認為對台灣發展不好的也有43%;青年世代認為陸資有助台灣發展的比例近六成,認為不好的是37%。從這個調查來看,基本上國人接受外商、陸企來台投資,但對於大陸與東南亞人士來台灣工作,則多認為不利台灣經濟發展。換句話說,台灣民眾接受外商、陸企的老闆,但排斥這些地方的勞工來台工作,也就是「要錢不要人」。
雖然這只是單一媒體所作的民調,但確反映了台灣對於大陸的「既期待又怕受傷害」的矛盾心態。在理性上,台灣多數民眾理解兩岸經貿勢必要走向正常化,且台灣在經貿上不可能自外於中國大陸,但在情緒上,確實不少台灣民眾認為台灣若沒有限制的對大陸開放,將有損台灣利益。

政府對陸資來台投資審查趨嚴
雖然2008年以來,政府兩岸政策大幅開放,兩岸關係也一日千里。過去許多對台灣民眾不可想像的事,在經過幾年的兩岸交流後,也逐漸習以為常。例如,以往台灣對於大陸人士來台視為洪水猛獸,但現在一年來台旅遊的陸客,就已達兩三百萬,每到假日,台灣每個重要景點,都是一團又一團的大陸旅客。與此同時,以往被視為來台統戰的大陸官員,不但來的越來越多、層級也越來越高,大陸各部會部長,各省的省委書、省長等等,不絕於途。當然,陸生來台就學也是兩岸政策的一大突破,陸生在台灣不但參與公民活動,甚至有首次參加大學學生會會長的選舉。
當然,還包括兩岸已正式互設經貿辦事處、人民幣可在台灣自由使用及兌換等兩岸通匯,這些政策的放寬,都讓兩岸經貿關係進入一個新的時代。然而,在兩岸相互之間邁向更為開放的此刻,台灣對於陸資來台投資,在政策上仍採取相對謹慎保守的態度,以致大陸方在許多場合都公開呼籲,希望台灣給予來台投資的陸資企業相當於外商平等的待遇。
的確,從經濟層面來看,相較於外商,台灣對於陸資來台投資的確有較多的限制。先不論政府對於開放業別,採取和外資有別的「正面表列」,而不是大陸方一直希望的「非禁止即許可」的「正面表列」,在「大陸地區人民來臺投資許可管理辦法」(簡稱「辦法」)中,可以看出政府對於陸資來台投資管制大於鼓勵的態度。
檢視2009年6月30日施行,經2010年、2013年兩次修定的「大陸地區人民來臺投資許可管理辦法」,即可知道,政府對於大陸地區人民來台投資,採取愈趨嚴格的審查態度。舉例來說,在「辦法」第十一條提到,「實收資本額達新臺幣三千萬元以上之陸資投資事業,應於每屆會計年度終了六個月內,檢具經會計師簽證之財務報表、股東名簿及其他指定資料,報主管機關備查」,也就是說,在修訂前,陸資企業實收資本額達新台幣八千萬才需要檢附相關資料報主管機關,但修訂後大幅緊縮,變成只要實收資本額新台幣三千萬就必須將相關資料報主管機關,且「主管機關於必要時,得命投資人所投資事業申報前項財務報表、股東名簿及其他指定資料」。不僅如此,為了對來台陸資進行投資後的管制,「辦法」第十一條還規定「主管機關得定期調查投資人所投資事業之經營情況或活動。…必要時,得單獨或會同相關機關派員前往調查,投資人所投資事業不得規避、妨礙或拒絕。」 也就是說,這個規定授權主管機關在陸資企業未有任何違法事宜時,即可逕行對該企業的調查。
更嚴格的規範是,修訂後的「辦法」,還加入國安審查機制,並明訂來台投資之陸資若有:一、經濟上具有獨占、寡占或壟斷性地位;二、政治、社會、文化上具有敏感性或影響國家安全;三、對國內經濟發展或金融穩定有不利影響,則主管機關「得撤銷或廢止其投資」。針對這樣的規定,中國社會科學院台灣研究所研究員王建民就曾公開指出,這所謂的「政治條款」或「國安條款」,是用政治思維與政治手段阻礙大陸企業赴台投資,是對大陸企業赴台投資設置新的障礙,對想要來台投資的大陸企業,是「非常嚴重的歧視政策」。

開放陸資來台政策趨向保守
事實上,依照原本政府的政策規劃,自2012年開放第三波陸資來台投資項目後,隨著2014年兩岸服貿協議的通過,政府將持續推動第四波陸資的鬆綁,開啟所謂「陸資投資新元年」。然而,今年三月初,由於對立法院審查兩岸服貿協議程序有所疑義,台灣爆發有史以來最大的學生運動,不但是陸資、陸企、甚至大陸人士來台等問題浮上台面。在朝野兩黨的協商下,立法院同意先通過兩岸協議監督條例,再就兩岸服貿、貨貿等協議進行審查。而如此一來,原本設定的政策進程,不但充滿了變數,也讓政府對於開放陸資來台態度上更顯保守。
學運過後,原來極力推動陸資來台投資政策的經濟部,似乎也轉變了立場。根據媒體報導,前經濟部長張家祝上月於新部長交接典禮時,提出20項經濟部未來的重要工作,包括「陸資來台審核時要嚴謹」。而面對大陸媒體質疑陸資投資台灣門檻太高,經濟部次長沈榮津回覆,「陸資來台,若讓台灣產生疑慮,也該講清楚說明白」,在另一場座談會上,沈榮津也說,「我們是主人,要不要讓陸資進來,是我們決定」,「這不是門開開,而是只開一小縫,現在慢慢觀察,若發現不良影響,政府也願意採保守作法」。從這些談話可以看出,陸資企業來台投資勢必會遭遇到越來越嚴格的審查。

小結:鼓勵兩岸經貿正常化需兩岸共同努力
根據經濟部投審會最新公布的統計資料,今年1-8月,陸資來台金額僅2.3億美元,較去年同期減少25.5%,但同期我對陸投資金額逾64億美元、年增14.59%,兩岸雙向投資仍呈現極度失衡的狀態,其主要原因,顯然是台灣對吸引陸資來台投資,仍未能有一致的政策。
誠如大陸學者王建民分析,台灣緊縮陸資政策,一方面顯示了政府在陸資來台投資問題上的保守性;另一方面與在野黨的反對與施壓有關。事實上,台灣對中國大陸的任何開放政策,原本就容易挑起台灣民眾的敏感神經,特別是陸企來台投資,更容易引起許多的想像空間。目前政府政策針對陸企來台強調「政治、社會、文化上具有敏感性或影響國家安全」即可撤銷或廢止的審查機制,等於給了政府在審查來台陸資時,一個非常大的操作空間,甚至可以這麼說,對想要來台的陸資企業,即使符合政府開放業別項目,也依政府規定的程序申請辦理,都可能因為「國安疑慮」而被撤銷。
當然,從另一方面來看,大陸方面極力推動陸資企業來台投資,是否有考慮到台灣民眾的感受,讓台灣民意感覺到陸資在台灣所創造的利益,這是大陸方所需要考量的。在台灣和大陸兩個經濟體如此不對稱的前提下,大陸方如何透過既有的兩岸平台,有序的引進適宜的陸企以進行兩岸產業分工及合作,或許這是此政策下一步要思考的重點。


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