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中國大陸推動自貿區的戰略初探

日期:2014-03-26 出處:

文:柏翰(資深媒體工作者)

當中國大陸可以「由上到下」大刀闊斧的推動自貿區的此刻,台灣的經濟示範區乃至於許多重要的民生經濟法案,都仍卡在立法院遙遙無期。相較於中國大陸乃至於其他國家,以外貿為命脈的台灣,若自外於國際經貿體系以至於經濟被國際邊緣化,台灣的未來將走到何處?這似乎是各界都應該嚴肅思考的課題。


前言
自上海自貿區之後,中國大陸各地政府競相爭取設置自貿區,根據大陸官方媒體新華社在今年1月下旬的報導,繼2013年上海自由貿易區獲得批准及試行後,大陸政府又批准成立了12個地方自由貿易區,雖然位於內陸地區的重慶及成都,都公開表示積極爭取設置自貿區,但除了天津及廣東兩個自貿區比較明確之外,其他10個自貿區都還在調查研究當中。即使如此,可以預期的是,十八大中共深化經濟體制改革之後,自貿區將以「百花齊放」的方式,在中國大陸各地遍地開花。

中國大陸各地紛紛推動自貿區
時序進入三月,中國大陸正在召開十二屆二次的「政協」和「人大」會議,而兩會中大陸各界人士也紛紛對自貿區發表看法。大陸國家主席習近平「兩會」時就指出,建設自貿區是「國家戰略」,因此要「大膽闖、大膽試、自主改」。習近平並提到,要儘快形成一批可複製、可推廣的新制度。
根據大陸證券日報報導,有鑑於上海自由貿易試驗區引起的風潮,在這次「兩會」期間,有23個省市政府工作報告均提出,要將申報或建設自貿區列入今年重要項目,可見中國大陸在進行經濟體制改革及產業轉型的此刻,各地方政府無希冀以自貿區作為驅動經濟的領頭羊。然而,以「簡政放權」為核心概念、並依此原則陸續實施的促進貿易流程、簡化外匯管理與鼓勵跨境金流等政策的上海自貿區,是否可以複製,成為此次大陸「兩會」討論的一個重點。
大陸商務部長高虎城在商務部的記者會上就表示,上海自貿區在今年3月後將在大陸各地推廣,然而,他也提到,上海自貿區是要形成的是「可推廣、可複製的體制和機制」,而不是「可推廣、可複製的優惠政策」。也就是說,如何建構一個「促進投資和貿易便利化」的營商環境,是上海乃至各地自貿區的重點,因此,其重點在於行政體制的改革,以及行政環節的簡化便利,而非過去大陸各地方政府提出政策優惠吸引投資。


中共推動自貿區是「對外開放2.0版」

如前所述,去年9月中國大陸國務院批准設立的「上海自由貿易試驗區」,開啟了大陸自貿區的熱潮。然而,被喻為中國大陸「對外開放2.0版」的上海自貿區,甚至於其他陸續通過批准的各地自貿區,究竟代表了什麼意義?
自1979年改革開放以來,為了推動所謂的改革開放,中國大陸設了深圳、珠海、汕頭、廈門等四個出口特區,並於1980年改名為經濟特區。短短幾年,這四個城市迅速發展,也使得廣東、福建等兩省成為帶動中國大陸經濟發展的重要地區。而在這四個經濟特區之後,1984 年,中國大陸又開放了大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連雲港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海城市;近年來,又設置了包括天津濱海、深圳前海、南沙、橫琴等一連串的「新區」。 這些以「開放」作為共同特色的地區,除了都是政府主導,且相對於其他地區,在人均收入、工業化程度、利用外資、出口、稅收等各種數據方面,都優於其他地區。然而,經過幾十年的變化,隨著中國大陸產業與經濟的發展,這些開放地區的發展遇到瓶頸,主要問題為產業結構失衡,產業太過偏重於製造業、服務業和金融業發展滯後,以及政府職能的定位與效率與市場經濟不協調,而要解決這些問題,不但必須面對既得利益者的反彈,亦涉及中國大陸深層的體制改革。
大陸商務部長高虎城曾表示,建立上海自貿區有三個意義:一是「通過先行先試,使試驗區形成與國際經貿通行規則相互銜接的基本制度框架」,也就是讓中國大陸進一步融入經濟全球化;二是「有利於培育中國大陸面向全球的競爭新優勢,拓展經濟增長的新空間,打造中國大陸經濟升級版」;三是「為全面深化改革和擴大開放探索新思路和新途徑,形成可複製、可推廣的經驗,為下一步深化改革開放打好基礎。」也就是說,中共以上海自貿區作為「試驗」,除了是為了調整產業結構,另一方面,則是希望引入外界的力量、讓中國大陸與國際接軌,以重新找到中國大陸經濟成長的動能。更進一步來說,為了因應中國大陸產業環境的變化,中共推動上海乃至於各地的自貿區,表面上在強調「自由化」的前提下,一方面進行產業結構調整,另一方面則進行行政的簡化,但更深層的目的,是在打破過去幾十年經濟發展下僵固的利益結構與經濟體制,透過引自外部的力量,創造一個能與全球經濟體制接軌的制度,讓中國大陸能真正邁向一個現代化國家。
此外,由上海自貿區所推動的「試驗」來看,其涉及包括政府職能調整、行政體制改革、服務業市場開放、金融創新等,其中最引發注目的金融創新,還包括利率市場化、人民幣資本帳完全開放及人民幣自由兌換等。若這個「試驗」能夠成功,不但上海將成為香港的競爭對手,成為另一個亞洲金融中心,同時,台灣也將面臨威脅。


中國大陸將透過自貿區與全球接軌

如前所述,中共推動自貿區的制度創新意義大於經濟驅動意義。之所以中共加速推動經濟制度與全球接軌,主要是為了因應中國大陸近年來與其他國家簽訂自由貿易協訂。就如大陸商務部發言人姚堅在一場有關「自貿區」建設發布會上提到,自貿區的目的是為了使這個區域「貿易便利化、投資便利化」,以吸引更多企業在這個園區中投資發展;但推動自貿區更重要的是,也是為了有利於中國大陸與其他國家簽訂自由貿易協訂。
姚堅提到,「在上海自貿區採取的一些嘗試性的政策,比如簡化工商登記、擴大服務業的開放、投資便利化,投資便利化之中包括負面清單,這些措施都是在自由貿易區談判中遇到的問題。」因此,「如果在上海自貿區內,這些政策得到實施,得到企業的認可,政府的管理能力和現代化管理水準能夠適應,之後就會進一步地複製、推廣,也會為我們對外商簽自由貿易協定、建設自由貿易區提供基礎和經驗,也增強進一步擴大開放的信心」。大陸商務部國際司副司長孫元江也認為,在上海自貿區裡所實施的包括加快政府職能轉變、探索管理模式創新、擴大服務業開放、深化金融領域開放創新,以及投資管理體制的改革,試行准入前的國民待遇和負面清單等等的制度創新,都是自貿區談判中所面對的,這為中國大陸與其他國家的自貿區談判創造很多有利的條件。
事實上,中國大陸透過簽訂自由貿易協訂,加速整合世界各經濟體。大陸商務部指出,中國大陸目前正在建設18個自貿區,涉及31個國家和地區,已簽署的12個自貿協定,包括中國大陸與東協、新加坡、巴基斯坦、紐西蘭、智利、秘魯、哥斯大黎加、冰島和瑞士的自貿協定,以及大陸與香港、澳門的更緊密經貿關係安排(CEPA),以及海峽的兩岸經濟合作框架協議(ECFA),除與冰島和瑞士的自貿協定還未生效,其餘均已實施。而包括與韓國、中東地區的海灣合作委員會(GCC)、澳大利亞、挪威的自貿談判,以及中日韓自貿區和「區域全面經濟合作夥伴關係協定」(RCEP)談判等22個國家、6個自貿協訂則正在談判;此外,中國大陸完成了與印度的區域貿易安排(RTA)聯合研究;正與哥倫比亞等開展自貿區聯合可行性研究;還加入了「亞太貿易協定」。隨著這些自由貿易協訂的簽訂及自由貿易區的建構,在可預見的未來,中國大陸將透過實現自由化與全球化的過程,發揮其更大的國際影響力。


結論:台灣不應自外於國際

在中國大陸積極透過建構國內自貿區的試驗,同步與全球各國談判簽訂自貿協訂的同時,台灣也推動了所謂的自由經濟示範區。事實上,兩岸各界都認為,無論是上海或其他區域的自貿區,兩岸在同步朝向自由化的過程,事實上應該有很多合作的空間。然而,不可諱言的是,由於兩岸政治體制的迥異,當中國大陸可以「由上到下」大刀闊斧的推動自貿區的此刻,台灣的經濟示範區乃至於許多重要的民生經濟法案,都仍卡在立法院遙遙無期。相較於中國大陸乃至於其他國家,以外貿為命脈的台灣,若自外於國際經貿體系以至於經濟被國際邊緣化,台灣的未來將走到何處?這似乎是各界都應該嚴肅思考的課題。


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